Spread the love

Ik ben 21 jaar ambtenaar geweest. En nee, ik deed het niet omwille van de werkzekerheid, het hoge pensioen of enig ander voordeel dat veel mensen associëren met het openbaar ambt. Ik was – en ben nog steeds – een idealist, die vanuit zijn rol een steentje wou bijdragen tot een betere maatschappij, voor iedereen en in het algemeen belang. En van waaruit kan je dat beter doen dan de overheid.

Ik heb het geluk gehad te mogen werken op zowel het federale als het lokale overheidsniveau, en met het provinciale, regionale, Europese en internationale niveau. En steeds weer kwam ik daar heel veel ambtenaren tegen met dezelfde idealen. Ik heb fantastische initiatieven gezien die zijn opgestart door ambtenaren, initiatieven die echt impact hadden in de maatschappij. Maar ik hoorde ook veel klachten, over blokkerende hiërarchie, kortzichtige politici, waanzinnige interne regels die elk initiatief in de kiem wilden smoren nog voor het was gestart.

Als ervaringsdeskundige weet ik dat de omgeving, de organisatiefilosofie en organisatiecultuur waarbinnen een ambtenaar werkt een bijzonder grote impact heeft op de manier waarop opdrachten worden opgenomen. Als we een warme samenleving willen dan hebben we warme mensgerichte steden nodig. Warme steden hebben warme overheden nodig met geëngageerde en gemotiveerde ambtenaren. En dat kan enkel in een warme en mensgerichte organisatie waarin ruimte voor creativiteit wordt gegeven aan zij die werken aan oplossingen in het algemeen belang. Als leidinggevende in een overheidsorganisatie heb ik dit steeds voor ogen gehouden.

In een eerder stuk schreef ik over het onderscheid tussen de koude en de warme slimme stad. Een deel van de karakteristieken van beide toekomststeden gaat over de rol van de overheid en van de overheidsorganisatie in onze samenleving. Niemand zal ontkennen dat de overheid – zowel de politieke dimensie als de ambtelijke dimensie – een belangrijke factor is bij het vormgeven van onze toekomst. Maar is de manier waarop ze dat vandaag doen, en de organisatie waarmee ze het aanpakken, wel de juiste?

The words ‘organization’ or ‘system’ feel cold, hard, rigid and structured. In ‘cold’ environments people feel closed in. In ‘warm’ environments they are more active and able to thrive. For a ‘cold’ environment to ‘warm’ up it needs to spark human energy rather than reduce it. So much is in the ‘texture’ of the organization. That is why our focus is on softening the system.

Public sector organizations have big missions. But they often lack ‘warmth’. They distrust human nature. They see ‘hard’ controls as essential. Many are yet to see ‘employees’ as partners in a mission. The tendency is to control and to limit.

When organizations care about people or are kind, they make it safer to take risks. A sense of perspective and humour grows.

Warm organizations are more fun. They let off steam. They work to bigger missions. Creative energy helps them ‘nut out’ ways forward, look ahead, and tackle problems. They endeavour to build up the energy of their people, not deplete it. They see people as individuals and equal partners in a joint endeavour, not according to their level in a hierarchy.

(Charles Landry & Margie Caust, The Creative Bureaucracy & Its Radical Commons Sense)

Ambtenaren komen zelden aan bod in het maatschappelijk debat. In de pers wordt een overheidsorganisatie meestal enkel opgevoerd wanneer er weer eens een staking is over loonsvoorwaarden, pensioenen of vaste benoemingen, wanneer een ambtenaar iets mispeuterd heeft, of wanneer een informaticasysteem het laat afweten. Het imago van de ambtenaar blijft in de perceptie nog steeds vrij negatief en dat van de overheidsorganisaties oubollig en niet efficiënt. Maar is dat wel terecht?

Weg met de ambtenaar?

"Ambtenaren worden overbetaald en gaan te vroeg met pensioen". Journalist Lode Vanoost spoorde een jaar lang door het landschap van de openbare dienstverlening. Voor zijn boek: 'Tot uw Dienst' sprak hij met 67 enthousiaste 'ambtenaren’ – loketbediendes, treinbegeleiders, wijkagenten, brandweermannen, verpleegsters, leerkrachten enz – over de ideologische grondslag van deze clichés. Boekvoorstelling 6 februari @ Huis van het Nederlands Brussel Meer info: https://www.facebook.com/events/1159399427563217/. (video door Docwerkers)

Geplaatst door De Wereld Morgen op Maandag 28 januari 2019

In België werken 814.000 mensen in overheidsdienst. Al deze mensen werken aan een aspect van het belang van ons allemaal, in een federale, een regionale of lokale overheidsdienst of overheidsbedrijf. Wat drijft deze mensen in wat ze elke dag doen? Wat wordt van hen verwacht? Voeren ze enkel uit wat hun management of de politiek verantwoordelijken hen opdragen? Wat zijn hun doelstellingen en op welke manier wordt al dan niet (democratische) controle op hun werk uitgeoefend?

In de bestuurskunde wordt een evolutie geschetst van de manier waarop overheidsorganisaties gerund worden, gaande van ‘de bureaucratie’ over ‘New Public Management’ tot ‘New Public Governance’/’New Public Service’/’Digital-era Governance’. Om de verwachte rol en de mate van bewegingsvrijheid van de ambtenaar te begrijpen is het noodzakelijk om even in te gaan op de kenmerken van de verschillende bestuursvormen.

Wat volgt kan academisch overkomen. Niettemin vond ik het nodig om deze schets te geven. Lezers-ambtenaren zullen de kenmerken van de modellen zeker herkennen, en zullen ook de impact ervan op zichzelf kunnen inschatten. Maar tegelijk zal iedereen die in een grote organisatie functioneert heel wat zaken herkennen. En scroll zeker door naar de oproep op het einde van deze post…

Bureaucratie

De Duitse socioloog Max Weber beschreef de bureaucratie in 1922 als de meest efficiënte en meest rationele manier om menselijke activiteit te organiseren. De klassieke hiërarchisch georganiseerde overheidsorganisatie in continentaal Europa wordt dan ook vaak de overheid naar weberiaans model genoemd.

Volgens Weber heeft een bureaucratie volgende kenmerken:

  • Taakspecialisatie: elke medewerker doet waar hij of zij goed in is en weet precies wat er van hem of haar wordt verwacht. Elke medewerker heeft afgebakende bevoegdheden en het overschrijden van de grens wordt niet toegestaan. Taken worden routinematig afgewerkt. Medewerkers krijgen de kans om zich steeds verder te specialiseren in hun domein
  • Hiërarchische organisatie en een strakke chain of command: elke managementlaag heeft enkel controle op het eigen personeel en hun prestaties, en staat onder toezicht van de hogere managementlaag
  • Selectie en bevordering: gebeurt formeel en op basis van objectieve criteria van training, opleiding en verworven technische kwalificaties, niet individueel
  • Formele regels en procedures: noodzakelijk om uniformiteit en voorspelbaarheid te garanderen. De taakafspraken zijn stabiel en formeel en worden als procedures vastgelegd door het hogere management
  • Onpersoonlijk: de regelgeving en de procedures leiden tot onpersoonlijke relaties en afstand tussen medewerkers. Beslissingen worden puur genomen op basis van rationele factoren.

Herkenbaar? Er zijn in Europa nog heel wat landen waar overheden de klassieke bureaucratische aanpak hanteren. Ook in België en Vlaanderen moet niet lang gezocht worden in overheidsorganisaties om heel wat van deze kenmerken terug te vinden.

In the traditional bureaucracy the talented, risk taking and action oriented people have a problem. They can be disregarded by ‘the system’ or their department. They can lose resources or authority and even be forced to leave.

Those cities that value and retain talent, are also cities that seem to stand out in world terms. Consider Melbourne, Amsterdam, Ghent — key people have been in their organizations or roles for more than 10 years. They are able to take big ideas and programmes and see them through.

The bureaucracy systematically reduces the quality of its talent. It recruits many of the brightest. It trains them to conform. It creates rule followers. The more independently minded leave. The public administration is without the talent it needs to lead for the future. All individuals have an inner impulse to express themselves, to create and to be seen. We all have to find ways to express this energy.

(Charles Landry & Margie Caust, The Creative Bureaucracy & Its Radical Commons Sense)

Weber zelf waarschuwde voor de gevaren van de bureaucratische aanpak. Het was volgens hem een bedreiging voor de persoonlijke vrijheden, en kan leiden tot een poolnacht vol ijzige duisternis. De toenemende rationalisering van het menselijk leven houdt het individu vast in een zielloze ijzeren kooi van bureaucratische, regelgedreven en rationele controle. Hij waarschuwde daarnaast ook voor een te grote macht voor bureaucraten die niet door de politiek verantwoordelijken worden gecontroleerd.

New Public Management

De door Britse en Australische academici ontwikkelde overheidsmanagementfilosofie NPM werd eerst door premier Margaret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk geïntroduceerd om komaf te maken met de nadelen van de bureaucratie, die als te onpersoonlijk ten aanzien van de burger en te inefficiënt werd ervaren. Kort samengevat is NPM het geheel van veranderingen in overheidsmanagementbeleid door de introductie van methodes uit de privé-sector. De basiswaarden van NPM zijn zuinigheid, efficiëntie en effectiviteit. De overheidsorganisatie wordt gerund als een bedrijf. De burger wordt beschouwd als een klant van de overheid – en wordt ook alsdusdanig behandeld – en overheidsdiensten worden gezien als producten.

Managerialism ceaselessly pushes an approach whereby all human affairs are driven by instrumental rationality. The most cost-effective means to achieve things always trumps other values or ethical bases. The economic value lens is now the overarching narrative of our world. Something valuable is lost in making citizens become customers. To be identified merely as a customer is a narrow conception of being human.

(Charles Landry & Margie Caust, The Creative Bureaucracy & Its Radical Commons Sense)

De term New Public Management werd aan deze beweging gegeven door Christopher Hood in 1991. Hij formuleerde ook de principes er van:

  • Standaardisatie van prestaties: duidelijkheid in doelstellingen, targets en indicatoren (gekwantificeerd) binnen de organisatie; normen en meten staan voorop
  • Vrijheid van handelen: meer bewegingsruimte en meer verantwoordelijkheid voor topmanagers (in functie van een verdere privatisering van de overheid). Managers krijgen incentives wanneer ze de vooropgestelde targets hebben behaald
  • Outputcontrole: een shift van bureaucratische procedures en inputcontrole naar outputcontrole die gemeten wordt door kwantitatieve performantie-indicatoren. Vrij vertaald betekent dit dat er een meetsysteem in plaats moet worden gebracht om te meten of ge-outsourcede taken naar de privé-sector of naar andere overheids-agentschappen efficiënt gebeuren en het vooropgestelde resultaat bereiken; budgetten zijn afhankelijk van de gemeten prestaties
  • Decentralisatie/desaggregatie: managers hebben meer flexibiliteit en zijn minder gebonden aan organisatieregels. Er is geen gecentraliseerd managementsysteem. Er wordt vaak verzelfstandigd door agentschappen en nieuwe entiteiten op te richten die product-geöriënteerd zijn
  • Competitie: interne concurrentie binnen de overheidsorganisatie leidt volgens NPM tot meer efficiëntie. Hier passen ook interne facturatie, kortlopende contracten en verrekeningen van diensten door één departement aan het andere bij
  • Privé-sector management tools: onder meer door korte termijn arbeidsovereenkomsten, opmaak van business plannen, mission statements, beheersovereenkomsten, …
  • Budgetdiscipline: ‘doing more with less’.

Ook dit model is wellicht herkenbaar. Hoewel NPM vooral ingang vond in de Angelsaksische wereld, Scandinavië en Nederland zijn onder invloed van het neoliberalisme ook in de rest van Europa – en dus ook in Vlaanderen en België – elementen van het managerial denken, het gelijkstellen van een overheid met een bedrijf, doorgedrongen, zij het niet in een volledige en orthodoxe vorm.

New Public Governance

NPM had dan wel een positieve impact op onder meer het kostenbewustzijn binnen overheidsorganisaties, maar het bleek al snel dat er ook een aantal nadelen aan verbonden waren, onder meer:

  • De nadruk op efficiëntie ging ten koste van waarden zoals gelijkheid en rechtvaardigheid
  • De vergelijking tussen een winstgedreven onderneming en een overheid met focus op maatschappelijke dienstverlening en effecten ging niet helemaal op. Een burger als klant behandelen zou ook moeten betekenen dat die burger de keuze heeft tussen verschillende aanbieders van de dienstverlening of het product
  • De ‘meten is weten’ fetish bracht in de overheidscontext ongewenste gedragseffecten bij ambtenaren met zich mee: bepaalde handelingen werden enkel gesteld om de targets te halen en de indicatorenrapporten op te smukken
  • De doorgedreven decentralisatie van de overheid in agentschappen en entiteiten leidde tot verticale silo’s die moeilijk met elkaar samenwerkten
  • Het ‘goed doen’ als manager en hiervoor beloond worden komt in conflict met het belang van de burger en het hogere algemeen belang
  • Op het lokaal bestuursniveau had NPM als gevolg dat de gemeente zich meer en meer terugtrok en delen van de dienstverlening overliet aan de markt.

New Public Governance (NPG) probeert een aantal van deze dysfuncties te herstellen. NPG gaat uit van de netwerktheorie en dus de stelling dat de overheid geen absoluut machtsmonopolie heeft en op gelijkwaardige basis met samenwerken aan het beleid met andere krachten in de maatschappij, zoals andere publieke organisaties, bedrijven, middenveld en burgers. Zo kunnen synergieën behaald worden, kunnen schaalvoordelen optreden en kosten bespaard worden. Beleidsvraagstukken zijn vaak zeer complex en vereisen en vereisen de inzet van verschillende actoren. Die actoren heeft naast hun belangen ook extra capaciteit en kennis om tot bepaalde oplossingen te komen. NPM houdt horizontaal samenwerken in, waarbij de actoren in het netwerk voordeel halen door gebruik te maken van de kennis en de capaciteit van anderen.

NPG speelt in op een kanteling in de maatschappij, namelijk de evolutie naar een netwerksamenleving (Manuel Castells, 1996). Volgens Castells is de samenleving een netwerk van verschillende actoren, waarvan de overheid er één is. De overheid bevindt zich niet langer boven de samenleving maar bevindt zich midden in het netwerk. In het netwerk ontstaan beleidsnetwerken rond complexe beleidsvraagstukken met actoren die verplicht zijn om met elkaar samen te werken om tot oplossingen te komen. Om het beleid te realiseren zullen de actoren, waaronder ook de overheid, informatie, doelen en middelen met elkaar delen.

Osborne, 2006

NPG hecht meer belang aan het proces, het hoe, dan aan het product, zoals dat bij NPM het geval was. NPG vereist een verandering in mindset, zowel bij de overheid zelf als bij de ambtenaren. Doelstellingen, targets en indicatoren zijn omwille van de complexiteit van de samenwerking moeilijker op voorhand vast te leggen, of zullen flexibel genoeg moeten zijn om in te spelen op veranderingen in de loop van het proces. Samenwerken kost ook meer tijd dan top-down de kaders en de aanpak te bepalen. Een constante dialoog is noodzakelijk. En de overheid kan zich in deze manier van werken niet louter richten op kostenbesparing en prestaties. De overheid moet er ook in slagen om zich in het netwerk op te stellen als een gelijkwaardige partner.

Onder NPM zijn ambtenaren zelf en alleen verantwoordelijk voor het aandragen en het uitvoeren van de oplossingen. Nu moeten ze die verantwoordelijkheid delen met andere actoren.  Ook hun motivatie ligt elders. Daar waar ambtenaren onder het weberiaans model vooral gedreven waren door plichtsbesef, onder NPM door het eigen persoonlijke belang, vraagt NPG ambtenaren die gemotiveerd zijn door intrinsieke factoren en het algemeen belang.

New Public Service

Een benadering van NPG is het New Public Service (NPS) model. NPS vertrekt vanuit de premisse dat de focus van de openbare dienst de burger, de gemeenschap en de burgermaatschappij moet zijn. De voornaamste rol van ambtenaren is om burgers te helpen hun noden te formuleren en om hun gedeelde belangen te dienen, eerder dan de samenleving te controleren en te sturen. NPS zet zich heel sterk af van het bedrijfsmatig denken van NPM en het als klant behandelen van de burger. De NPS aanpak verschilt ook van de oude bureaucratie waarin burgers als eerder passieve ontvangers van top-down beleid en overheidsdienstverlening worden gezien.

NPS heeft de democratietheorie als basis, die uitgaat van de notie van actief burgerschap en maatschappelijke betrokkenheid. Burgers overstijgen hun eigenbelang en streven een breder algemeen belang na. De rol van ambtenaren hierin is om burgerparticipatie in het zoeken naar oplossingen voor maatschappelijke problemen te faciliteren. Publieke managers moeten vaardigheden ontwikkelen die veel verder gaan dan de competenties die nodig zijn om te controleren en te sturen, maar eerder betrekking hebben op het verbinden, bemiddelen, onderhandelen en het zoeken naar oplossingen voor problemen, in partnerschap met burgers.

Overheden moeten open en toegankelijk zijn, responsief en accountable en gericht op het dienen van burgers, om het mogelijk te maken om bredere maatschappelijke noden te beantwoorden en het algemeen belang na te streven.

Bron: Global Centre for Public Service Excellence

Digital-era Governance

Digital-era governance (DEG) voegt aan NPG een element toe, namelijk de digitalisering. Volgens Patrick Dunleavy en Helen Margetts die in 2006 het begrip lanceerden, hebben de opkomst van digitale technologie en het internet een grote impact op de relatie tussen de overheid en de burgers en het middenveld. En dat niet alleen op technologisch vlak, maar ook op het vlak van gedragsverandering, cognitieve, organisationele, politieke en culturele verandering. Het internet laat toe dat er door burgers sneller en adequater geageerd wordt dan dat publieke organisaties dat kunnen.

De effecten van de digitale transformatie op overheidsorganisaties zijn tweeledig: op individueel vlak leidt het tot een do-it-yourself administratie waarbij burgers net zoals bij internetbankieren publieke diensten willen gebruiken. Op collectief niveau co-creëren burgers publieke diensten waarbij ze de overheid gebruiken als een platform voor ideeën om beleid te co-creëren. Maar om dit mogelijk te maken is het noodzakelijk dat de digitale omgeving die door burgers en door de overheid worden gebruikt compatibel zijn met elkaar. DEG en de meer geavanceerde opvolger, Essentially Digital Governance (EDGe) zijn ontstaan als manieren om dit mogelijk te maken.

Digitalisering doet zich uiteraard ook voor in klassieke bureaucratische en NPM geïnspireerde overheidsorganisaties. In de eerste zal de nadruk liggen op het automatiseren van taken met het oog op het verhogen van de betrouwbaarheid van de interne werking, bij de tweede zal de digitalisering eerder een kostenbesparende beweegreden hebben. De achterliggende organisatiefilosofie zal hierdoor niet veranderen.

Over de impact van DEG en EDGe op de rol en positie van de ambtenaar staat weinig beschreven. Dat er een impact is, wordt niet ontkend in de literatuur, maar er lijken verschillende opties mogelijk te zijn: een big society scenario of een open government scenario passen beide in het model, en hebben telkens een andere uitkomst voor de rol van de ambtenaar.

Vlaanderen

De Vlaamse regionale en lokale overheidsorganisaties zijn niet eenduidig onder één van de bovenstaande modellen onder te brengen. In tegenstelling tot de Angelsaksische landen en Scandinavië is er nooit een bewuste keuze gemaakt via regelgeving om van het ene model naar het andere over te stappen. Zowel op het Vlaamse niveau als op het lokale niveau vinden we in de administraties kenmerken terug van zowat elk model. Het Beter Bestuurlijk Beleid dat in het begin van deze eeuw de Vlaamse administratie hertekende kent dan wel heel wat elementen uit het NPM, maar de latere bijstellingen houden vaak een terugkeer naar de klassieke bureaucratie, dan wel een evolutie naar NPG in.

De regelgeving rond het strategisch en financieel meerjarenplan zoals omschreven in de Beleids- en beheerscyclus en de aanpassingen in het decreet Lokaal Bestuur bevatten een managerial kader dat duidelijk is geïnspireerd door het NPM, maar laat de lokale besturen ook toe om daar op hun manier organisatorisch mee om te gaan. In het kader van het onderzoeksproject CSI Flanders schreven Filip De Rynck, Raf Pauly en Bram Verschuere een interessante paper over de mate waarin NPM een rol speelt in de verhouding tussen de lokale overheid en het middenveld.

Het is duidelijk dat de organisatiefilosofie van de lokale overheid een hele grote impact heeft op de manier waarop en de mate waarin er wordt samengewerkt met maatschappelijke actoren om zowel lokale als globale maatschappelijke uitdagingen aan te pakken. Of de oplossing te vinden is door te kiezen voor één van bovenstaande modellen is niet zo relevant.

Being purposefully impersonal: Individual bureaucrats are rarely acknowledged in public. They can’t take credit for authoring policies, articles, books or innovations. Invisibility can make the organization an easier target. Once you see the person behind the work attitudes can shift and soften. More context can help people understand the difficult choices an administrator needs to make. Bureaucrats need credit and acknowledgement too.

(Charles Landry & Margie Caust, The Creative Bureaucracy & Its Radical Commons Sense)

In de eerste plaats is het noodzakelijk dat politici, bestuurders en ambtenaren zich bewust zijn van de opties, en dat ze een keuze maken voor een overheidsorganisatiefilosofie en een organisatiemodel die maximaal toelaten dat de overheid een betekenisvolle rol speelt in het zoeken naar, vinden van en uitvoeren van de beste oplossingen voor de maatschappelijke uitdagingen waarvoor onze samenleving staat. En dat ze dit doen met ambtenaren die op elk niveau de kans en de ruimte krijgen om ideeën te ontwikkelen, af te toetsen en in samenwerking met collega’s en de buitenwereld uit te proberen.


De Creatieve Bureaucratie

De toekomst is aan de steden. In de citiesofpeople vision pleiten we voor een warme (slimme) stad om ook in de toekomst een warme samenleving te kunnen garanderen. Overheden spelen een zeer belangrijke rol in het vormgeven van de warme stad van de toekomst. Maar dat kunnen ze enkel wanneer ook hun organisaties en hun politieke én ambtelijke medewerkers die warmte uitdragen.

Een bureaucratische overheidsorganisatie is per definitie koud. Procedures en regels staan voorop, onpersoonlijkheid is troef. Het managerial denken van het New Public Management heeft weinig warmte gebracht in onze overheden. Regels en procedure zijn vervangen door targets, KPI’s, indicatoren en individuele incentives. De veranderingen die New Public Governance met zich meebrengen, en ook de kansen die de digitale technologische evolutie bieden, geven hoop op een meer mensgerichte benadering die de creativiteit en oplossingsgerichtheid stimuleren.

Samen met Charles Landry, een Britse expert in steden en creativiteit en auteur van ‘Creative Bureaucracy’, pleiten we voor een creatieve bureaucratie. We willen een beweging starten voor ambtenaren, met ambtenaren om hun creativiteit de kans te geven in een omgeving die dat mogelijk maakt. Een systeemverandering is nodig om tot een overheidsorganisatie te komen die meer haalt uit het potentieel dat vandaag verborgen blijft in de eigen rangen.

De bureaucratie heeft nood aan leiders in plaats van managers. En leiders zijn niet noodzakelijk leidinggevenden, deel uitmakend van de hiërarchie. Elke ambtenaar kan een leider zijn, gedreven door de wil om een verschil te maken in de lokale gemeenschap.

Internationaal is de beweging al gestart, met de eerste editie van het Creative Bureaucracy Festival in Berlijn in september 2018. Andere evenementen over de hele wereld worden gepland. Hoewel onze focus vooral ligt op het lokale niveau (steden en gemeenten), beperkt de beweging zich niet tot de lokale ambtenaren. Samenwerking tussen verschillende bestuursniveaus, en dus ook creativiteit op al deze niveaus van de ambtenaren, is noodzakelijk om tot adequate oplossingen voor maatschappelijke problemen te komen. En goede praktijken kunnen inspirerend werken.

Heb je interesse om deel uit te maken van de Vlaamse/Belgische beweging van ‘creatieve bureaucraten’?
Ben je zelf ambtenaar en werk je in een omgeving die de creativiteit mogelijk maakt die nodig is om oplossingen voor de huidige sociale en maatschappelijke problemen te vinden?
Heb je een visie voor de overheidsorganisatie van de toekomst die maximaal gebruikt maakt van het aanwezige potentieel?
Vertegenwoordig je een organisatie die zich achter de doelstellingen van deze beweging kan scharen en de beweging zelf kan en wil ondersteunen?

Neem dan zeker contact op: